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2020-05-31 16:40:39  来源:国内新闻网-人民日报
 

  原标题:14万亿元是否可控?刘尚希:当前最大问题是风险问题

  当强化风险导向

  以风险导向来考虑当前的政策措施

  以及资金使用的效果

  就可以跳出陷阱,化解这种内在的矛盾

2月25日,浙江杭州市临安农商银行西天目支行,工作人员清点企业信贷款。图/中新2月25日,浙江杭州市临安农商银行西天目支行,工作人员清点企业信贷款。图/中新

  刘尚希:以财政风险对冲公共风险

  本刊记者/贺斌

  发于2020.6.01总第949期《中国新闻周刊》

  政府工作报告对今年的宏观政策作了部署和安排,在财政政策方面,财政赤字规模达到3.76万亿元,新增1万亿元,发行1万亿元抗疫特别国债、安排地方政府专项债券3.75万亿元,同时减税降费预期规模达到2.5万亿元。

  “今年在财政收入预算下降的情况下,政府债券融资和进一步减税降费,国家预算扩张总量达到14万亿元,无论其规模,还是力度,都是史无前例的。”5月24日,全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《中国新闻周刊》专访时认为,不能分散地看各项支出,而是要整合起来看,只有这样,“积极有为”才能更充分地体现。

  扩张总量超14万亿元

  中国新闻周刊:在你看来,今年政府工作报告最大的亮点是什么?

  刘尚希:我认为,最大的亮点是今年的政府工作报告中,没有设立具体的经济增长指标。但这并非说没有这个目标,其实从赤字率就能推算出经济名义增长率是5.4%。实际上,现在的经济增长目标已内置到就业的目标当中,如果就业的目标实现了,增长的目标自然也就实现了。当然,实际的增长率到不了5.4%,还要扣除GDP平减指数,实际GDP增长率大概是2%。

  这次政策实施方式上的重大变化,有可能成为今后的一种常态。尤其是转向高质量发展以后,这个调整能够进一步摆脱围绕经济增速来做文章的惯性,真正转向围绕高质量发展来做文章。

  但这不等于不要经济增长速度,而是要通过追求高质量的发展来实现一定的经济增长速度。政策的实施机制发生了变化,在政策目标的设置上也做了相应的调整,对地方政府行为的影响相当大,我觉得这是政府工作报告的一大亮点,也是与时俱进的表现。

  中国新闻周刊:在政府工作报告中,如何体现“积极的财政政策要更加积极有为”这一政策基调?

  刘尚希:要理解“积极有为”,可能看政府工作报告的数据,看得还不是很清楚,还要结合预算报告来看。

  第一,体现在今年的预算安排上,收入是负增长,支出是正增长,实际上收和支的差额达到6.76万亿元的规模。这是一种不同寻常的预算安排,在收入负增长的情况下,保持一定的政策力度,实际上是财政政策积极有为的一个重要标志和表现。

  第二,减税降费的规模预期为2.5万亿元,超过了去年的2万亿元预期规模和2.36万亿元的实际规模,达到历史新高,力度相当大。

  第三,扩张的资金总量达到14万亿元,其中,政府收支差额6.76万亿元(靠债券、调入资金弥补)、抗疫特别国债1万亿元、地方专项债3.75万亿元;减税降费2.5万亿元,属于税式支出,也是真金白银。全部相加,2020年财政从收支两侧对冲风险的资金总盘子达到14.01万亿元,力度和规模都是空前的。之前,若不作分析,可能大家都是零散去看,难以形成整体概念和印象,其实应该整合起来看,充分体现出“积极有为”。

  第四,财政支出结构做了较大调整,中央的本级支出是负增长,这样的安排也是史无前例的,而新增的1万亿元赤字和1万亿元抗疫特别国债都是以特殊转移支付的方式直达市县,增加市县的财政能力,也能对冲疫情冲击带来的负面影响。

  中国新闻周刊:2万亿元通过特殊转移支付的方式直达市县,在基层财力紧张的情况下,如何保证这笔资金使用到位?

  刘尚希:这就涉及地方财政体制的问题,应该要建立辖区财政责任制度。如果没有辖区财政责任的话,那么中央直达市县的资金也很难真正去解决问题。中央对市县的直达转移支付和省对市县的转移支付,必须要结合起来,否则,可能是一边中央下沉财力,另一边出现省级财政上收,或者该给的不给了,那就两相抵消了。

  那么财政的辖区责任体现在哪里呢?现行财政体制的重心都是落在本级财政上,省级财政管省本级,市管市本级,县管县本级,从辖区责任来讲,不能只管本级财政,还要管辖区之内的下一级财政过得怎么样,形成层层辖区责任,比如说省财政在省域范围内有辖区责任,市财政对市域范围内各个区、县的财政状况,横向的、纵向的财政平衡也有辖区责任,县财政对乡镇自然也应该有辖区责任。

  如果说每一级都有辖区责任的话,就跟俄罗斯套娃一样,大的套小的,一层层套好了,责任就到位了。这样中央转移下去的财力,在这种辖区财政责任的基础之上,就能真正的落实到位。

  而且加大了辖区的责任,一方面中央向市县下沉财力,另一方面省里也应当下沉财力,两者形成合力,这样才能真正解决基层财政困难的问题。

  当然,解决基层财政困难光是下沉财力也是不够的,因为基层财政困难来自于两方面:财力和事权形成的支出责任。一味地下沉财力,未必能真正解决问题。一些支出责任和事权该上移的也要上移,有的事权应上移到中央,比如说环保的一些事项,应当更多由中央来干。有的事权则应当上移省里或市里。我国发展进入新的阶段,即高质量发展的阶段,发展的整体性特征已经越来越强,上一级政府就应当要承担更多的事权和支出责任,这才有利于区域之间的协调发展和经济空间形态的优化。

  现在这个问题越来越凸显,因为区域之间,比如说县与县之间,市与市之间,省与省之间的外溢性,随着发展的转型升级,变得越来越大。譬如说河流污染,上下游途经多个省市,靠省之间无法协调,就得中央出马。诸如此类涉及辖区的外溢性的问题,溢出县域范围的问题,必须要市里去做,溢出市域范围的事情就要省里去做,溢出省域范围的事情必须中央来做。

  随着这种溢出的事项越来越多,一方面要考虑下移财力,另一方面也要给地方减负,减轻支出责任,减少事权。所谓财政困难的原因就是要办的事太多,钱不够,如果把一些干不好,干不了,也不能干的事,上移到层级更高的政府,市县的负担减轻了,财政困难的状况也就改善了。

  所以我们既要从收入侧考虑问题,也要从支出侧来考虑问题,应当是双向发力,不能只考虑一边。否则,即使把大量的钱下沉到市县,也有可能造成小马拉大车的局面。从这个意义上讲,从支出侧想办法,将支出责任或者事权适度的上移,反而能真正提高资金使用的宏观效益。若是财政资金在宏观配置上出问题,在微观项目上无论怎么有绩效也弥补不了。

  要防止对市场资金的挤出效应

  中国新闻周刊:目前很多地方政府债务面临到期偿还,今年又发行8.51万亿元的政府债务,政府债务率是否在可控范围内?

  刘尚希:政府债务风险取决于经济是否改善。政府负债率的分母是经济规模,取决于GDP的增长,分子就是债务余额规模,两者是相互关联的。债务的规模和经济的规模,在一定的机制下有可能形成一种良性循环,此时比例就会下降,政府负债率也是下降的,那么风险也是降低的。但如果这个机制出现问题,政府债务没有促进经济的恢复,甚至经济的规模还在收缩,这个时候负债率上升了,政府债务风险就上升了。

  所以从分子和分母的关系上讲,如果形成良性循环,风险就会缩小;如果没有形成良性循环,风险就会扩大。孤立地考虑债务规模的大小,据此说风险可控不可控,那是没有意义的。

  因此,一定要把债务作为一个手段,用来对冲风险,为经济社会的恢复创造条件。如果能有效地创造这个条件,促进了经济社会的恢复,那么这个债务风险就是降低的,否则,债务风险就会扩大。

  中国新闻周刊:目前是以财政风险对冲疫情带来的公共风险,在政策选择的过程中,应如何掌握风险的“度”?

  刘尚希:任何政策都是有风险的,政策的制定或者政策的选择,其实就是风险权衡的一种结果。

  新冠肺炎疫情带来前所未有的冲击,也带来前所未有的公共风险,所以要对冲公共风险,就必须要加大财政的风险,这是毫无疑问的。财政现在还有能力承担一定风险,通过适度扩大财政风险,去对冲疫情所带来的公共风险,简单地说,就是以财政风险去对冲公共风险,应当根据这样一个基本原理来考虑政策选择。

  当然,财政风险适度扩大,实际上也要考虑财政筹资对其他方面所产生的影响。因为财政筹资主要是两种方式,税收和债务。债务筹资有很多不确定性的影响,当债务筹资规模达到一定程度以后,会对市场资金产生挤出效应。

  一是在总量上产生挤出效应,在市场资金总数一定的情况下,政府通过债务筹资拉走了市场内的一些资金,那么市场可使用的资金就少了。二是价格上的挤出效应,也就是利率。因为政府大量地发行国债和地方政府债券,实际上增加了债券的供应,如果市场是正常的,需求扩大会抬升利率,甚至会抬升基准利率,有可能导致企业的融资成本上升,这是一个基本的道理。如果通过价格,通过利率产生挤出效应,这与中央的要求是相悖的,因为政府工作报告里特别提出要下定决心降低利率,降低企业的融资成本。

  所以在发行政府债券,包括中央的国债以及地方的一般债和专项债时,要充分考虑到对市场的影响,不能只看债券能不能发得出去,有没有人要,还要充分考虑挤出效应。

  如果预估到这种挤出效应,就需要央行的配合,通过降准、再贷款,或其他方式来对冲这种影响。从总量看,等于央行扩大货币供应来支持政府债券发行。这是一种间接的赤字货币化方式。当然,还可以通过适度赤字货币化的方式,比如特别国债可以由商业银行定向购买,然后由央行收购,这样尽量减少对当前资金市场带来的负面影响。

  财政和金融有一种内在的天然的联系,过去被形容为“连裆裤”。当财政的筹资规模达到一定程度的时候,要避免这种挤出效应,就需要央行的货币政策来配合。如果缺少这种协同,各自为政,财政政策的效果也就大打折扣,甚至适得其反。

  无论财政手段和金融手段,都应站在国家立场

  中国新闻周刊:此前关于赤字货币化的讨论非常激烈,很多人担心,会引发通货膨胀,更担心此例一开,未来难以退出,你怎么看?

  刘尚希:退出的机制是由法律来约束的,无论是否用货币化这个概念,赤字货币化在现实中并非没有。在资金市场容量约束下,政府赤字规模越大,就越是接近于货币化这个实质。光看形式是肤浅的,也是没意义的。

  现在争论的焦点,其实不是法律上开不开口子,也不是是否会导致恶性通货膨胀,而是这个赤字货币化的执行主体是谁。现实的条件已经发生了变化,不要把历史上国民党时期的例子搬到现在,那是刻舟求剑的思维,说明不了今天的现实。

  现在的问题,放在我国现行的体制框架下,实际上是赤字货币化由谁来做的问题,主体当然是政府,但“执行主体”是谁?这事关部门政绩。是纳入预算里通过财政政策来做,还是绕开预算通过货币政策来执行?实际上都可以解决政府想要解决的问题。但通过财政去做,必须经过预算公开和人大审议,自会受法律的约束和人大监督。

  从目前现状来看,法律是一堵围墙,但这堵围墙并未延伸成为一个闭环,还是有很多通道,可以绕开围墙,但不同主体的能力不同,有的在围墙外,有的在围墙里,有的在围墙上。金融手段应当是市场化的手段,如果做了非市场化的事情,而又绕开预算,实际上也是一种赤字货币化,只是没体现到预算里而已,变得隐形了。当然,政府与市场边界并非泾渭分明,不过行为规则有本质差异。

  站在国家的立场上去看,无非是金融手段和财政手段的问题,都是国家想干的事。如果说用金融手段就不是赤字货币化,用财政手段就是赤字货币化,这实际上就是基于表面现象在讨论问题。因此,判断是否是赤字货币化,要站在国家的立场上去看,是适合财政手段去做,还是适合金融手段去做。如果本该用财政手段去做的事情,直接用金融手段去做了,赤字货币化这个本质没变,变的只是形式而已。财政总是“政府财政”,而银行若是变成“政府银行”,那就变成了政府的另一个“钱袋子”。其对国家治理的影响,明白人自然明白。

4月28日,天津市西青区集中开展金融服务撮合活动,各大金融机构现场设立咨询台,帮助区内中小微企业应对疫情影响,解决企业融资问题。摄影/本刊记者 佟郁4月28日,天津市西青区集中开展金融服务撮合活动,各大金融机构现场设立咨询台,帮助区内中小微企业应对疫情影响,解决企业融资问题。摄影/本刊记者 佟郁

  中国新闻周刊:相较于货币政策,财政政策还有促进社会公平正义之责,在你看来,财政政策如何兼顾效率和公平?

  刘尚希:从市场的角度来说主要是考虑效率,因为央行一般是不直接针对非金融市场主体的,而是通过商业银行对接实体经济市场,当然要把效率摆在首位。促进社会公平正义不是央行的职责所在。

  财政则是政府的角度,既要考虑效率,也要考虑公平。尤其现在保基本民生,考虑的就是社会公平问题。而保就业,既是经济问题,也是社会问题,既要考虑效率,也要考虑公平。所以在财政资金使用的时候,不能只看效率指标,是不是对经济有利,也要看公平指标,是不是能促进社会公平正义,这是人民群众美好生活里的重要内容。

  比如财政这14万亿元的资金盘子,既考虑到了效率,也考虑到公平,但无法说清楚,其中多少钱是考虑公平,多少钱是考虑效率,那是一种机械化的思维,在现实生活中也做不到。譬如说当前正在对小规模纳税人和中小微企业免税减税,并缓交社保,这里面既有效率也有公平,两者是结合的。不能把效率和公平对立起来看,更不能用这两把尺子分别去衡量相关的支出,那将无法分配资金。

  无论是效率导向,还是公平导向,按照这两个导向去分配使用资金都会造成一个内在的冲突,落到一个二元对立的陷阱之中,也不利于政策的操作落实。

  要超越效率与公平之间的冲突,就要从风险的角度来看,因为当前最大的问题是风险问题,只要是对冲了风险,降低了不确定性,无论对企业还是对居民生活来说,都会得到改善,整个经济社会恢复就有了条件,效率和公平就已经纳入其中。因此,我认为今后应当强化风险导向,以风险导向来考虑当前的政策措施以及资金使用的效果,就可以跳出陷阱,化解这种内在的矛盾了。

责任编辑:朱学森

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